国政府于 1974 年设立的独立机构。美国国会授权 CFTC 管理和执行美国 1936 年《商品交易法》（Commodity Exchange Act of 1936 ，CEA）及其颁布的法规，主要负责监管美国商品期货、期权和金融期货、期权市场，旨在为了促进公众利益和金融市场的健全，以保护市场参与者及公众不受欺诈、市场操纵和其他破坏市场秩序行为的侵害。 早在 2015 年的一次针对 Coinflip, Inc. 的执法行动 [ 9 ] 中，CFTC 就将比特币定义为 CEA 下的「商品」（CEA Section 1 a ( 9) of the Act defines "commodity" to include, among other things, "all services, rights, and interests in which contracts for future delivery are presently or in the future dealt in." The definition of a「commodity」is broad […] Bitcoin and other virtual currencies are encompassed in the definition and properly defined as commodities.」）。 Coinflip, Inc. 运营着一家名为 Derivabit 的比特币金融交易平台，为投资者撮合比特币期权合约，在运营期间未遵守 CEA 及 CFTC 监管规定履行合规义务，从而受到 CFTC 的监管执法处罚。此外，现任 CFTC 主席 Rostin Behnam 也表示 CFTC 的监管框架已经具备监管数字资产市场大部分虚拟货币的能力，包含比特币和以太坊以内。在 CFTC 官网 Digital Assets 的专栏里也专门发布了关于数字资产（主要涉及虚拟货币）的信息，明确告诉公众：数字资产，包括所有虚拟货币，属于「商品」。 2.2.1 「商品」期货交易的监管合规 根据 CEA 第 1 a（9 ）项的规定，CEA 项下的商品是一个非常宽泛的定义，其不仅包括实体商品，还可以包括无形商品，以及类似于碳排放权的权利与利益等（…all other goods and articles…and all services, rights, and interests…in which contracts for future delivery are presently or in the future dealt in）。此外，美国多个司法判例也认定虚拟货币是 CEA 定义下的「商品」，必须遵守 CEA 及相关法律规定并接受 CFTC 的监管。 在此基础上，如果虚拟货币的交易满足：（i）交易对象必须是 CEA 所定义的「非合格合约参与者」（non-eligible contract participant）；（ii）交易是以保证金或杠杆的方式进行的（on a leveraged or margined basis）；且（iii）商品在 28 天内并未「实际交付（actual delivery）」，那么该种交易将被定义为 CEA 第 2 （c） 2 D 项下的「期货交易（a contract of sale of a commodity for future delivery）」，那么结果是提供交易的平台及从事交易的机构必须必须遵守 CEA 及相关法律规定并接受 CFTC 的监管。 在最近的一个 CFTC v. Ooki DAO 的执法案件中 [ 11 ]，CFTC 不仅仅在其固有管辖范围内进行监管，还意图将责任主体拓展到 DAO 的成员。Ooki DAO 是一个去中心化自治组织，DAO 组织成员通过提案、投票等手段运营管理着一个名为 bZx 的去中心化 DeFi 协议。 CFTC 认为，bZx 协议交易的数字资产（虚拟货币）属于 CEA 项下的「商品」，此外，bZx 协议从事的交易属于 CEA 定义的「期货交易」，那么 bZx 协议的实际控制人以及运营者就必须遵守 CEA 及相关法律规定并接受 CFTC 的监管。由于 Ooki DAO 从未在 CFTC 登记注册，CFTC 就指控 Ooki DAO 通过向美国居民提供非法的杠杆和保证金交易，从而违反 CEA 以及 CFTC 的相关法律规定。 2.2.2 对 DAO 的监管探索 CFTC 在这个案件中对于违反期货交易资质的指控并不新奇。值得注意的是，CFTC 还要求参与 Ooki DAO 投票治理的成员承担个人责任。CFTC 的监管逻辑如下： 首先，据联邦法律，Ooki DAO 符合非法人组织（unincorporated association）的定义，其由以下四个方面构成：( 1 ）一个自愿的个人团体（voluntary group of persons）；( 2 ）没有组织性文件（without a charter）；( 3 ）由各方共识组成（formed by mutual consent）；( 4 ）以促进共同目标为目的（for the purpose of promoting a common objective）。 其次，CFTC 根据相关联邦法律以及一系列州有关合伙法的判例，认定盈利性（for profit）非法人组织的成员需要对组织的行为承担个人责任。这区别于 LLC 或 Corp 等法律实体能够将实体责任与个人责任区分开来，这对于 DAO 来说是致命的。CFTC 将中心化实体与 Ooki DAO 组织进行类比，即 LLC 与 DAO 同样控制着 bZx 协议，LLC 通过成员投票对 bZx 协议进行治理，而 Ooki DAO 同样通过成员投票对 bZx 协议进行治理。因此，CFTC 表示：一旦 OOKI 虚拟货币持有者通过治理货币投票来影响 Ooki DAO 治理提案的结果，那么该 Ooki 虚拟货币持有者就可以被认定为自愿参与 Ooki DAO 治理而需要对 DAO 的行为承担个人责任。 案件更多的细节还需要等到开完听证会后才能确认。但是无疑，这次 CFTC 的监管行动在 Web3 行业里引起了相当大的震动，最主要的原因是通过 DAO 投票参与治理的成员可能需要直接承担法律责任。虽然美国监管机构一直在扩大对数字资产方面的影响力，但令许多人惊讶的是，第一个对 DAO 出手的会是 CFTC，而不是 SEC。可能是因为 CFTC 发现这个案件的性质比较恶劣，因为创始人公开承认他们创建一个 DAO 是为了逃避美国的监管。 2.3 FinCEN 美国金融犯罪执法局（Financial Crimes Enforcement Network，FinCEN）成立于 1990 年，在 2001 年 9.11 事件后，因《美国爱国者法案》的要求被纳入美国财政部，成为其下属机构。FinCEN 主要负责监督和实施关于反洗钱（Anti-Money Laundering (AML))、打击恐怖主义融资（Combating the Financing of Terrorism (CFT)）和客户尽调（Know-Your-Customer (KYC)）等方面的工作，一方面，负责防范和惩罚国内外洗钱活动、打击恐怖主义融资和其他金融犯罪，另一方面负责收集和分析金融交易信息，通过研究金融机构的强制性披露信息，追踪可疑人员和活动。 FinCEN 的权利来自于美国《银行保密法》（Bank Secrecy Act, BSA），FinCEN 将虚拟货币视为「货币（value that substitute for currency and are therefore「monetary instruments」under the BSA）」[ 12 ]。根据 FinCEN 于 2019 年 5 月 9 日发布的「Application of FinCEN』s Regulations to Certain Business Models Involving Convertible Virtual Currencies」[ 13 ]，明确了向美国人提供服务的虚拟货币「管理方」（如虚拟货币发行方，ICO 相关项目方）和「兑换方」（如 CEX、DEX 这些虚拟货币交易所），如满足「资金传输者」（Money Transmitter）的定义，则属于 BSA 下的货币服务企业（Money Service Business，MSB）。 所以，所有从事虚拟货币交易业务的主体都需要遵守 BSA 以及相关金融监管的规定并履行合规义务。FinCEN 的合规义务包括要根据 BSA 向 FinCEN 进行登记、报告、接受 FinCEN 的监管、建立相应的反洗钱合规体系、收集客户信息并报告可疑的金融活动等一系列要求。 早在 2015 年，CFTC 就对 Ripple Labs Inc. 进行了 70 万美元的监管处罚 [ 14 ]，原因是 Ripple Labs Inc. 及其子公司 XRP II, LLC 故意违反 BSA 的规定，在未向 FinCEN 申请 MSB 牌照的情况下从事其虚拟货币 XRP 的销售及兑换，并且未能建立相应的反洗钱合规体系，未能收集客户信息并报告可疑的金融活动。 也就是说，任何主体想要在美国开展合规虚拟货币交易业务（目前主要涉及的还是交易所领域），都需要向 FinCEN 申请注册 MSB 牌照，实施全面的反洗钱风险评估和报告机制，特别是涉及到资金的跨境转移，虚拟货币、法币、稳定币的兑换等。孙割近期收购的火币交易所（火必？）就在 2018 年宣布获得美国 MSB 牌照，此外，据《纽约时报》报道称，Twitter 最近也向 FinCEN 提交了成为 MBS 的注册文件，为其进军 Web3 支付铺平道路。 区别于中心化实体，特别需要注意的是 DeFi 领域，像 Tornado Cash 这样的 DeFi 协议，通常是托管在以太坊区块链上的去中心化智能合约，允许任何人通过互联网接入进行交易。那么针对智能合约如何合规就需要监管的明确，相信很快 DeFi 类项目都会面临 FinCEN 的监管压力。 2.4 OFAC 相比之下，同隶属于美国财政部的 OFAC 拥有更广泛的监管权限，其来源于 1977 年通过的《国际紧急经济权力法》（IEEPA），OFAC 监督美国的所有金融交易，并可制裁任何对国家安全构成威胁的个人、实体或国家。 美国海外资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury，OFAC），成立于 1950 年，是美国财政部下属机构，其使命在于管理和执行所有基于美国国家安全和对外政策的经济和贸易制裁，包括对一切恐怖主义、跨国毒品和麻醉品交易、大规模杀伤性武器扩散行为进行金融领域的制裁。OFAC 虽然名声相对较小但权力很大，通常针对国家、实体或个人发布制裁清单，对违反 OFAC 规定并与制裁清单内的国家、实体或个人进行交易的行为实施处罚，同时，经特别立法授权可对美国境内的所有外国资产进行控制和冻结。 在今年 6 月，OFAC 宣布对一个虚拟货币混币应用平台 Blender.io 进行制裁 [ 15 ]，称其支持黑客组织 Lazarus Group 超过 2, 050 万美金的洗钱活动，该黑客组织由朝鲜民主主义人民共和国 (DPRK) 支持并于 2019 年被美国制裁。OFAC 制裁的原因是其为美国境内外非法网络活动提供实质性的（Materially）协助、赞助或金融和技术上的支持，这些行为可能对美国的国家安全、外交政策、经济健康、金融稳定造成重大威胁。OFAC 冻结了 Blender.io 所有的在美资产并禁止美国实体或个人与 Blender.io 进行任何交易。 再来看 Tornado Cash 案件 [ 16 ]，在今年 8 月，OFAC 的官网显示，Tornado Cash 为美国境内外非法网络活动提供实质性的（Materially）协助、赞助或金融和技术上的支持，自 2019 年创建以来已用于洗钱价值超过 70 亿美元的虚拟货币，其中包括为 OFAC 制裁清单上的实体、个人提供支持，这些行为可能对美国的国家安全、外交政策、经济健康、金融稳定造成重大威胁，因此受到 OFAC 的制裁。 这与 OFAC 制裁 Blender.io 的逻辑相同，区别在于这是 OFAC 首次对链上去中心化智能合约直接制裁。Tornado Cash 是一个智能合约，创始人在此前就将所有管理手段都已经移交，使其成为一个完全去中心化，自主运营的链上协议。这就引起了 Web3 行业对 OFAC 监管权限的担忧，是否扩大解释了 OFAC 的监管权限？此外，Coinbase 以及 Coin center 等一些 Web3 组织更是对 OFAC 提起诉讼，称 OFAC 无权限制对软件程序进行制裁，因为软件代码是一种言论的一种表达形式，并且可能侵犯美国宪法《第一修正案》的公民言论自由及个人隐私的权利（援引 1996 年的著名判例 Bernstein v. the U.S. Department of State）。 2.5 IRS 美国国家税务局（Internal Revenue Service），隶属于美国财政部。2014 年 3 月，IRS 出于税收目的，将数字资产定义为「财产（Property）」[ 17 ]，这区别于 CFTC 将数字资产定义为「商品」，SEC 将部分数字资产定义为「证券」，FinCEN 将数字资产中的虚拟货币定义为「货币」。在此基础上，IRS 已设置相应的征税指导，适用于财产交易的一般税收原则也适用于使用数字资产的交易。由于税收问题过于复杂，这里不多作叙述。 三、正在酝酿的 Web3 金融监管方案 「确保 Web3 革命发生在美国！」这是美国共和党众议员 Patrick McHenry 在 2021 年底的数字资产听证会上的呐喊，他还提到一个非常关键的点，即立法要为创造者和企业家在 Web3 的创新上提供必要的清晰定义，这将促进 Web3 市场蓬勃发展，并通过制定明确的规则来预防欺诈和操纵，从而保护投资者、消费者 [ 18 ]。 的确，可以看出美国监管机构从最初仅将数字资产纳入各自的管辖范围，到目前也将数字资产衍生出来的运营方、发行方等纳入监管，并且在不断探索监管路径。但是存在的问题是，对于 Web3 的科技创新，美国监管机构并未就许多类似 DeFi、DAO、去中心化智能合约等新兴主体概念以及责任范围给出一个明确的定义，这就造成了监管在进一步探索路径的时候，容易引起 Web3 行业的恐慌，甚至担心监管的进一步措施将遏制 Web3 科技创新的发展，尤其是 OFAC 对类似于 Tornado Cash 这样的隐私应用混币器「一刀切」式的制裁。所以，通过何种监管方式既能保证鼓励科技创新，又能遏制非法活动，保护投资者利益，就显得至关重要了。 「确保 Web3 革命发生在美国！」这是美国共和党众议员 Patrick McHenry 在 2021 年底的数字资产听证会上的呐喊，他还提到一个非常关键的点，即立法要为创造者和企业家在 Web3 的创新上提供必要的清晰定义，这将促进 Web3 市场蓬勃发展，并通过制定明确的规则来预防欺诈和操纵，从而保护投资者、消费者 [ 18 ]。 的确，可以看出美国监管机构从最初仅将数字资产纳入各自的管辖范围，到目前也将数字资产衍生出来的运营方、发行方等纳入监管，并且在不断探索监管路径。但是存在的问题是，对于 Web3 的科技创新，美国监管机构并未就许多类似 DeFi、DAO、去中心化智能合约等新兴主体概念以及责任范围给出一个明确的定义，这就造成了监管在进一步探索路径的时候，容易引起 Web3 行业的恐慌，甚至担心监管的进一步措施将遏制 Web3 科技创新的发展，尤其是 OFAC 对类似于 Tornado Cash 这样的隐私应用混币器「一刀切」式的制裁。所以，通过何种监管方式既能保证鼓励科技创新，又能遏制非法活动，保护投资者利益，就显得至关重要了。 美国在完善监管方面非常值得期待，经过多方的努力，「确保 Web3.0 革命发生在美国」已经成为美国决策层的共识。2022 年 6 月来自 Wyoming 州的美国共和党参议员 Cynthia M. Lummis 提交了一份名为《负责任的金融创新法案》（Responsible Financial Innovation Act）[ 19 ] 的立法提案（目前还在在委员会审议阶段），该法案能与现行法律结合，为数字资产创建一个较为全面的监管框架，试图「务实」地回应目前数字资产金融监管上存在的问题，旨在消费者保护、监管透明、促进金融创新及市场灵活性中取得平衡。 该法案对 SEC 和 CFTC 的监管范围、数字资产的定义作出了更为明确的划分，也对数字资产的税收、支付型稳定币、数字资产交易所、数字资产服务商、数字资产自律协会及金融创新咨询委员会等方面作出了规定。可以说，该法案是目前美国最全面的数字资产监管法案，其监管框架和思路值得借鉴。 除此之外，白宫也于今年 9 月 16 日发布了「First-Ever Comprehensive Framework for Responsible Development of DigitalAssets」[ 20 ]，旨在促进多部门合作，为数字资产的监管提供更为清晰的方向。同时，我们看到金融稳定理事会（Financial Stability Board, FSB）以及 IMF 等国际金融组织都在着手准备建立针对数字资产的监管框架 [ 21 ]。 目前这个 Web3「狂野西部」时期，非常像 2008 年金融危机之后， 2010 年 Dodd-Frank 法案 [ 22 ] 出台之前的时期。Dodd-Frank 法案从防范金融系统性风险，保护消费者利益角度出发，重新构建美国金融秩序，期望以此恢复对美国金融体系的信心。 Dodd-Frank 法案主要包括以下内容：（i）实施系统性风险监管，进行监管机构及监管功能重组，成立金融稳定监管委员会（FSOC），改变金融机构「大而不能倒（Too Big Too Fail）」局面；（ii）采用「沃尔克规则（Volcker Rule）」，限制银行等金融机构进行自营交易，从而使银行等金融机构从之前的混业经营时代回到分业经营时代；（iii）加强衍生品市场监管，监督过度投机行为；（iv）设立消费者金融保护局（CPFA），加强消费者和投资者保护。我们来简单类比目前 FTX 暴雷后的情况：造成危机的主要原因或原因之一都是高杠杆；由于自营交易板块 Alameda 的严重亏损，造成 FTX 金融机构的风险，并且很快传导至整个虚拟货币市场，形成系统性风险；监管机构管辖权限受限，没有一个统一的跨部门的协调机构，导致罪魁祸首依然逍遥法外；消费者无处寻求保护。恩？有没有很熟悉？依旧是当年的味道。 四、写在最后 虽然目前美国国会堆积着大几十部关于数字资产的法案待审议，但是随着 2022 年数字资产市场众多黑天鹅事件的出现，尤其是 FTX 暴雷之后，必然将加速美国进一步完善 Web3 的金融监管的决心，以期在打击违法犯罪的同时，促进科技创新，确保 Web3 革命发生在美国。 最后援引 SEC 委员 Hester Peirce 的一段话作为结尾：「许多科技创新的实验都会失败，但失败可以为未来的成功指明方向。因此，为科技创新提供宽广的实验空间至关重要，同时采取适当的保护措施以减轻伤害。这样的实验能为监管者和市场参与者提供宝贵的经验 [ 23 ] 。 」 来源：金色财经lg...
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